מי החליט? כך נבלם משרד הבריאות שרצה לשנות את כללי המשחק בענף היין בלי דיון בין-משרדי

יד אחת עוסקת במפת היין החדשה של ישראל והיד השנייה רצתה לאשר יבוא יין והצגתו כיין ישראלי

ב־12.7.2026 פרסמה פנינה אורן שנידור, מנהלת מערך רגולציה מוצרי צריכה (מזון וגם תמרוקים – כן, שם זה הולך יחד) במשרד הבריאות, הוראות מקצועיות מכוח תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (מזון שהוא משקה משכר), תשפ"ה–2025, הקובעות הסדר ייחודי ליבוא משקאות משכרים, ובכלל זה הוראות לעניין אישור מוקדם ליבוא, בדיקות, סימון, תעודות ושחרור משלוחים.

בתמצית, ההוראות רצו להסדיר יבוא חומר גלם לתעשייה, ובהן גם יבוא יין בצובר (Bulk) לצורך ביקבוקו בישראל. הן נועדו לאפשר, בכפוף להוראות הדין, גם ליבואנים שאינם יקבים (כמו רשתות המרכולים הגדולות) לייבא יין בצובר, לבקבקו בישראל ולשווק את המוצר הסופי כמוצר ישראלי.

כיצד משתלבות הוראות כאלה עם העבודה על מפת יין חדשה למדינת ישראל, ועם ההצהרות על טיפוח וקידום הכרמים והיקבים בישראל? רק למשרד הבריאות פתרונים.

כאשר המסמך הגיע לידי מערכת "אכול ושאטו", נדמה היה תחילה כי מדובר בעוד מסמך רגולטורי טכני המיועד בעיקר לעורכי דין, ליבואנים ולאנשי רגולציה. אלא שככל שהעמקנו בקריאתו, התברר שמאחורי הניסוחים המשפטיים היבשים מסתתר שינוי שעלול להשפיע על כל שרשרת הייצור של ענף היין הישראלי – מהכורמים בגליל, בגולן, ביהודה ובנגב, ועד למדף היין ברשתות השיווק.

ההוראות אינן עוסקות רק בבדיקות מעבדה או בדרישות יבוא. הן יוצרות מסלול קבוע ליבוא משקאות משכרים בצובר (במיכלי ענק) כחומר גלם לתעשייה, ובכלל זה גם יין. ככל שבחנו את הרקע למהלך, כך התרבו השאלות: האם ישראל סובלת ממחסור מתמשך בענבי יין? האם הוצגו נתונים המעידים על צורך קבוע ביבוא יין כחומר גלם? האם נבחנו ההשלכות על הכורמים, היקבים והחקלאות המקומית? האם נשקלה האפשרות שהמסלול החדש ישנה את מבנה התחרות בענף כולו?

אלה אינן שאלות תיאורטיות, אלא שאלות שכל רגולטור אמור לשאול לפני שהוא מפרסם הוראות בעלות השלכות רוחב.

במקום להסתפק בפרשנות למסמך, החליטה מערכת "אכול ושאטו" לבצע תחקיר מקיף. לצורך כך העברנו מסמך מפורט ובו סדרת שאלות מקצועיות ומשפטיות למשרד הבריאות, למשרד החקלאות, למועצה לגפן היין בישראל ולגורמים ממשלתיים נוספים. מטרת הפנייה לא הייתה לקבוע מסקנות מראש, אלא להבין על איזו תשתית מקצועית התקבלה ההחלטה, אילו גורמים היו שותפים לה, והאם נבחנו השלכותיה על אחד מענפי החקלאות החשובים בישראל.

אלא שבזמן שמשרדי הממשלה שמרו, לעת עתה, על שתיקה, התרחש דבר אחר. למערכת "אכול ושאטו" נודע כי כונסה ישיבה בין-משרדית דחופה בהשתתפות פנינה אורן שנידור, המשנה למנכ"ל משרד החקלאות – עורכת הדין נטלי מור, מנכ"ל המועצה לגפן היין בישראל צחי דותן וגורמים מקצועיים נוספים, כדי לדון בדיוק בסוגיות שהועלו בפניית המערכת.

בדיקתנו העלתה כי עד לפרסום ההוראות המקצועיות, משרד החקלאות והמועצה לגפן היין בישראל לא היו שותפים לגיבושן. גורמים המעורים בנושא סיפרו למערכת כי ההחלטה התקבלה אצלם בהפתעה מוחלטת, וחלקם אף הגדירו אותה כ"מהלך שערורייתי" וככזו שנפלה עליהם "כרעם ביום בהיר". אותה הפתעה הובילה לדרישה לקיים דיון בין־משרדי בהשתתפות כלל הגורמים הרלוונטיים – דיון שככל הידוע לא התקיים לפני פרסום ההוראות.

כאן עולה השאלה המרכזית של התחקיר: אם היה צורך לכנס בדחיפות את משרד הבריאות, משרד החקלאות, מועצת גפן היין בישראל וגורמים מקצועיים נוספים מיד לאחר פרסום ההוראות, מדוע אותו דיון לא התקיים לפני קבלת ההחלטה?

אם אכן כך הם פני הדברים, עולה שאלה ציבורית רחבה יותר: האם הדיון הבין־משרדי התקיים רק לאחר פרסום ההוראות והעלאת השאלות, או שהיה אמור להיות חלק מעבודת המטה שקדמה להן?

זו אינה שאלה של יין בלבד. זו שאלה על הדרך שבה מתקבלות בישראל החלטות רגולטוריות. האם שינוי שעלול להשפיע על חקלאים, כורמים, יקבים, יבואנים, רשתות שיווק וצרכנים נבחן מכל היבטיו לפני שנכנס לתוקף, או שמא הכוח לקבוע הוראות כאלה נמצא בידי נושאת תפקיד אחת, היכולה לעצב את עתידו של ענף שלם במשיכת קולמוס אחת?

ד"ר ג'קיל ומיסטר הייד של רגולציית היין?

לאחר שבחנו מה באמת מאפשרות ההוראות החדשות, קשה להתעלם מהשאלה כיצד משתלב מהלך כזה עם המהלך השני שמובילה באותו זמן בדיוק פנינה אורן שנידור – גיבוש מפת היין החדשה של ישראל.

מצד אחד מבקש משרד הבריאות לחזק את זהותו של היין הישראלי, לעגן את הקשר שבין היין לאזור הגידול ולהגן על מקורו. מצד שני, אותו משרד עצמו פותח מסלול רגולטורי ליבוא יין בצובר, ביקבוקו בישראל ושיווקו בהתאם להוראות הסימון שנקבעו.

מי שמקדמת ביד אחת את חיזוק זהותו של היין הישראלי באמצעות מפת היין החדשה, מקדמת ביד השנייה הוראות שעלולות להרחיב את האפשרות ליבוא יין בצובר. קשה להתעלם מן המתח שבין שני המהלכים הללו. מכאן עולה השאלה האם ההחלטה התקבלה בהתאם לנהלים המקובלים, או שהושפעה גם משיקולים נוספים שלא הוצגו לציבור.

אלא שבעקבות פניית מערכת "אכול ושאטו" ללשכות השרים דיכטר וכץ,  וללשכת מנכ"ל משרד החקלאות והיועצת המשפטית וגורמים באוצר, כונסה ישיבה בין-משרדית דחופה בהשתתפות פנינה אורן שנידור, המשנה למנכ"ל משרד החקלאות – עורכת הדין נטלי מור (המנכ"ל אורן לביא היה מעורב כל הזמן במהלכים), מנכ"ל המועצה לגפן היין בישראל צחי דותן וגורמים מקצועיים נוספים, כדי לבחון את הסוגיות שעלו בעקבות פרסום ההוראות.

כאמור, עצם קיומה של הישיבה מעורר שאלה נוספת: אם היה צורך לקיים דיון בין-משרדי לאחר פרסום ההוראות, מדוע אותו דיון לא התקיים במסגרת עבודת המטה שקדמה להן? כאשר ההגה של ענף שלם מרוכז בידי גורם אחד, ללא מנגנוני איזון ובקרה מספקים, מדובר במצב שמחייב שאלות – ולא שתיקה.

לא עוד נוהל טכני – אלא שינוי תפיסתי של כללי המשחק

ככל שהעמקנו בקריאת ההוראות המקצועיות, התברר כי הכותרת הרשמית של המסמך המקורי אינה משקפת את היקף השלכותיו.

לכאורה מדובר במסמך שנועד להסדיר את יבואם של "משקאות משכרים בצובר כחומר גלם לתעשייה" – ניסוח טכני שכמעט אינו מעורר תשומת לב. אולם כאשר מפרקים את ההוראות לסעיפיהן ומתרגמים אותן לשפה פשוטה, מתברר כי מדובר בשינוי רגולטורי מהותי, שעלול להשפיע על כל שרשרת הייצור והשיווק של ענף היין בישראל.

לראשונה נקבע מסלול מסודר וקבוע ליבוא משקאות משכרים בצובר, ובכלל זה גם יין. בכך המדינה אינה מסתפקת עוד בפיקוח על משלוחי יבוא נקודתיים, אלא יוצרת מסגרת רגולטורית ליבוא יין כחומר גלם, לביקבוקו בישראל, לסימונו ולשיווקו.

ההוראות אינן מיועדות רק ליקבים. הן מאפשרות לכל גורם העומד בתנאי הרישוי והרגולציה לפעול במסגרת ההסדר החדש. המשמעות היא שהאפשרות אינה מוגבלת ליצרני יין מסורתיים בלבד, אלא עומדת גם לרשות יבואנים, בעלי מותגים פרטיים ואף רשתות שיווק, ככל שיפעלו באמצעות בעל רישיון יצרן בישראל ובהתאם להוראות הדין.

עד היום התחרות בענף היין הישראלי התבססה בעיקר על כרמים, ענבים, יקבים ומיתוג. כעת נפתחת אפשרות נוספת – יבוא חומר גלם מחו"ל, ביקבוקו בישראל ושיווקו תחת מותגים מקומיים, בכפוף לעמידה בדרישות הרגולטוריות ודרך אגב גם לייצא אותו לחו"ל כמותג ישראלי (כל מה שצריך זה לרשום על התווית האחורית של בקבוק היין בקטן "יבול חו"ל").

האם זו הייתה מטרת משרד הבריאות? המסמך עצמו אינו משיב על השאלה. הוא גם אינו דן בהשלכות האפשריות על מבנה השוק, על ציבור הכורמים, על היקבים ועל החקלאות הישראלית, ובוודאי שלא על ההשקעות של מאות מיליוני שקלים בנטיעת כ־10,000 דונם של כרמי יין בשנים האחרונות.

כל רגולציה יוצרת מציאות חדשה. לעיתים היא מתקנת כשל שוק, לעיתים היא מגבירה תחרות ולעיתים היא מגינה על בריאות הציבור. אולם כאשר רגולציה יוצרת מסלול חדש לחלוטין, ראוי לשאול האם נבחנו גם ההשלכות שאינן בתחום אחריותו הישיר של הרגולטור.

במקרה שלפנינו קשה למצוא במסמך התייחסות לשאלות יסוד: האם ישראל סובלת ממחסור קבוע בענבי יין, מלבד בשנות שמיטה? האם נבחנו ההשלכות על אלפי הכורמים הפועלים בישראל? האם הובאו בחשבון אלפי הדונמים של כרמים חדשים שניטעו בשנים האחרונות בהשקעות של מאות מיליוני שקלים? האם נשקלו ההשלכות על מבנה התחרות בענף?האם הוערכה האפשרות שגופים מסחריים גדולים ינצלו את המסלול החדש כדי להקים מותגי יין פרטיים מבוססים על חומר גלם מיובא?

אלה אינן שאלות שוליות. הן נוגעות לליבו של ענף שלם. אם אכן לא נשאלו לפני פרסום ההוראות, ראוי שישאלו אותן כעת.

בעקבות פניית המערכת: ענף היין הוחרג מההחלטה הראשונה

לאחר השלמת התחקיר ובעקבות פניית מערכת "אכול ושאטו", התקיים דיון בין-משרדי בהשתתפות המשנה למנכ"ל משרד החקלאות וביטחון המזון – עורכת דין נטלי מור (המנכ"ל אורן לביא היה מעורב בכל המהלכים אך נבצר ממנו להשתתף בדיון), מנכ"ל המועצה לגפן היין בישראל צחי דותן, נציגי משרד הבריאות וגורמים מקצועיים נוספים.

בעקבות אותו דיון פרסם משרד הבריאות גרסה ב' להוראות המקצועיות, ובה נקבע כי ההוראות הכלליות אינן חלות על יין, וכי הוראות מקצועיות לעניין יבוא חומר גלם לתעשיית היין יפורסמו בנפרד במסגרת מסמך ייעודי.

מדובר בשינוי מהותי לעומת הנוסח המקורי שעליו מבוסס התחקיר שלנו

התחקיר אינו עוסק בשאלה האם נכון או לא נכון להתיר יבוא יין בצובר. הוא עוסק בשאלה יסודית הרבה יותר: כיצד מתקבלות החלטות רגולטוריות בעלות השלכות מרחיקות לכת על ענף היין הישראלי, מבלי שמשרד החקלאות והמועצה לגפן היין בישראל היו שותפים לעבודת המטה מלכתחילה.

עצם העובדה שלאחר העלאת השאלות התקיים דיון בין-משרדי שבעקבותיו הוחלט להחריג את ענף היין מן ההוראות הכלליות ולהכין עבורו מסמך מקצועי נפרד, מלמדת כי גם במערכת הממשלתית הובן שענף היין אינו עוד תחום רגולטורי שגרתי. ענף היין מחייב בחינה ייעודית, עבודת מטה מסודרת ושיתוף של כלל הגורמים המקצועיים.

מן הראוי גם לציין את התנהלותם של אורן לביא וצחי דותן, שלא בחרו לעמוד מן הצד לאחר שנחשפו להוראות, אלא פעלו לכינוס הדיון המקצועי ולהבטחת בחינה מחודשת של הסוגיה. כך בדיוק אמורה לפעול הנהגה מקצועית האמונה על עתידו של ענף שלם.

זו גם אחת מחובותיה של עיתונות מקצועית: לא להמתין עד שההחלטות יהפכו לעובדה מוגמרת, אלא להציף בזמן את השאלות שמחייבות בדיקה ציבורית. במקרה הזה, השאלות נשאלו, הדיון התקיים, והמסמך שונה. כעת נותר לראות כיצד ייראה המסמך הייעודי לענף היין – וגם עליו תמשיך מערכת "אכול ושאטו" לפקח, לשאול ולדווח.

גילוי נאות

לפני כחודשיים קיימתי פגישה מקצועית עם פנינה אורן שנידור, מנהלת מערך רגולציית מזון ותמרוקים במשרד הבריאות. הפגישה כולה עסקה במפת היין החדשה של ישראל, בזהותו של היין הישראלי ובעתידו של הענף. נושא ההוראות החדשות ליבוא יין בצובר לא עלה בה כלל.

לאחר פרסום ההוראות התקשיתי להתעלם מן העובדה שמדובר במהלך רגולטורי רחב היקף – מהלך שמטבע הדברים אינו נכתב ביום אחד ואינו מתגבש בן־לילה. לכן קשה לי להבין כיצד בפגישה שעסקה בעתידו של ענף היין לא נאמרה אפילו מילה על מהלך שעשוי היה להשפיע באופן כה משמעותי על אותו ענף.

כיום, לאחר שהתקיים דיון בין-משרדי ובעקבותיו שונו ההוראות, הוחרג ענף היין מן המסמך הכללי והוחלט לגבש עבורו מסמך מקצועי נפרד, שאלה זאת רק מתחדדת. אם בסופו של דבר היה צורך בבחינה מחודשת של ההוראות ובעבודת מטה נוספת, קשה שלא לתהות מדוע אותה עבודת מטה לא הושלמה לפני פרסומן.

הפרשה הזאת גם חידדה עיקרון חשוב יותר: במדינת ישראל קיים גוף מקצועי שהוקם בדיוק כדי ללוות את ענף היין – המועצה לגפן היין בישראל. בראש הגוף הזה עומד מנכ"ל המועצה, צחי דותן, שתפקידו אותו הוא ממלא במסירות ובמקצועיות רבה, להכיר לעומק את ענף היין הישראלי, את הכורמים, את היקבים, את הכרמים ואת השלכותיה של כל החלטה רגולטורית על הענף. לכן, כל שינוי בעל השלכות רוחב על ענף היין חייב להתבסס על עבודת מטה משותפת ועל התייעצות עם המועצה לגפן היין בישראל כבר בתחילת הדרך – ולא רק לאחר פרסום ההוראות. זו אינה שאלה של אדם כזה או אחר; זו משמעותו של הליך מקצועי תקין.

דבר אחד ברור לי יותר מאי פעם: המחויבות של אתר אכול ושאטו – של העורך ושלי, אינה לאף רגולטור, לאף פקיד ולאף בעל תפקיד. היא נתונה לענף היין הישראלי, לכורמים, ליקבים, ולזכותו של הציבור לדעת כיצד מתקבלות החלטות שעשויות לעצב את עתידו של הענף.

אני מודה כי פנינה אורן שנידור הותירה בי בפגישתנו רושם מקצועי חיובי, אבל עיתונאי נבחן לא ברושם אישי אלא בעובדות. כאשר העובדות משתנות בעקבות שאלות שמעלה התקשורת ובעקבות דיון בין-משרדי שהוביל לשינוי ההוראות, חובתו של עיתונאי להציג את השתלשלות האירועים במלואה ולשאול את השאלות המתבקשות – גם כשהן נוגעות לאנשים שהוא מעריך.

אולי זו בדיוק הסתירה שמלווה את כל הפרשה: אותה רגולטורית הייתה אמונה על שני המהלכים. מצד אחד, קידום מפת היין החדשה של ישראל וחיזוק זהותו של היין הישראלי; מצד שני, קידום הוראות שפתחו מסלול ליבוא יין בצובר. העובדה שלאחר הדיון הבין-משרדי הוחלט להחריג את ענף היין מן ההוראות הכלליות ולגבש עבורו מסמך מקצועי נפרד רק מחזקת את השאלה מדוע אותו דיון לא התקיים מלכתחילה.

יין אפשר לייבא. את אמון הציבור בתהליך קבלת ההחלטות אי אפשר לייבא. הוא נבנה רק באמצעות שקיפות, עבודת מטה מקצועית ושיתוף כל הגורמים הרלוונטיים.

תגובת משרד הבריאות

"מדובר בהוראות מקצועיות שפורסמו מכוח התקנות, שאינן פותחות מסלול חדש ליבוא יין מוגמר לישראל. ההוראות עוסקות ביבוא משקה משכר בצובר המשמש כחומר גלם לתהליך ייצור, עיבוד או זיקוק בידי בעל רישיון יצרן, בהתאם לתקנות. מטרת ההוראות היא להסדיר את אופן הפיקוח על יבוא מסוג זה, לרבות דרישות לזיהוי, עקיבות, סימון וביצוע הבדיקות הנדרשות. ההוראות אינן משנות את מדיניות הסחר של מדינת ישראל ואינן מקנות זכויות יבוא חדשות. מאחר שמדובר בהסדרה חדשה, משרד הבריאות בוחן את ההערות שהתקבלו וימשיך לפעול להבטחת יישומן המיטבי של ההוראות".

תגובת משרד החקלאות

"השבוע התקיימה פגישה בין משרד החקלאות וביטחון המזון, משרד הבריאות, מועצת גפן היין ונציגי הענף. בפגישה, בראשות המשנה למנכל משרד החקלאות וביטחון המזון, נטלי ברודנר-מור, ראש שירות המזון במשרד הבריאות פנינה אורן-שנידור, ומנכ"ל מועצת גפן היין צחי דותן, נשמעה עמדת המגדלים ועמדת המשרד, וחודד בפני משרד הבריאות עומק הפגיעה בכורמים ובמגדלים המקומיים. בעקבות הפגישה הבהיר משרד הבריאות כי ההנחיות שפרסם לא חלות על יין בצוברים. במקביל יגובש מתווה מוגבל ליבוא יין בצוברים לעתות משבר בתנאים שיקבעו, ובתיאום עם הענף".